חקר הקמת בי"ס לרפואה בגליל כמחולל שינוי בפריפריה – פרק ו: תכנון אזורי בישראל

"ויאמר אברם אל-לוט אל-נא תהי מריבה ביני לבינך ובין רעי ובין רעיך כי-אנשים אחים אנחנו. הלוא כל הארץ לפניך הפרד נא מעלי אם-השמאל ואימנה ואם-הימין ואשמאילה." (בראשית, י"ג: 9-8)

***

בשנים שהטרימו את מדינת ישראל פעלו המוסדות הלאומיים להרחבת היישוב היהודי בארץ-ישראל. ההתיישבות החקלאית בספר נתפשה ככלי מרכזי להידוק האחיזה היהודית בקרקע ולהרחבת ה-N ההתיישבותי.

הכוח המרכזי המעצב מרחבים ואזורים הוא התכנון הפיזי. לכאורה, יצרה מדינת ישראל אקלים נוח לתכנון פיזי, הן בקנה מידה ארצי, הלאומי, והן בקנה מידה אזורי, המקומי. בעשורים הראשונים מומנו מרבית מפעלי הפיתוח והבנייה השונים מאמצעים ציבוריים ומתקציבים ממשלתיים. בעלות המדינה על קרקע בהיקף של 90% ומעלה מאפשרת תכנון מקיף, כוללני, המתפרש על מרחבים. עם זאת, מציינת רחל וילקנסקי (1987), לא השכילה המדינה להציע אמות מידה לקביעת אזורים והחלוקות והגבולות הפנימיים שהותוו הם מנהלתיים ומלאכותיים המתבססות על צרכים ומטרות של גופים ממסדיים כאלה או אחרים.

במרוצת שנות קיומה של מדינת ישראל תוכננו, יושמו, נבחנו והותמרו דגמי התיישבות מרחביים שונים: "פיזור-מפוזר", "ריכוז-מרוכז", "ריכוז-מפוזר" ו"פיזור מרוכז". כל עשור והפרדיגמה התכנונית שלו. כישלון יישום הפרדיגמה התכנונית הביא, מטבע הדברים, להמרתה בפרדיגמה תכנונית חדשה.

בתחילת דרכה של מדינת ישראל התבסס התכנון המרחבי על פיזור אוכלוסייה – "פיזור מפוזר" – דגם מרחבי המייצר מספר רב של נקודות התיישבות, בעיקר בפריפריה, במטרה לחזק את האחיזה בטריטוריות החדשות שהיוו את הספר של המדינה (אסיף ואחרים, 2014; אפרת, 1981; ברוצקוס, 1956; חסון, 2012; שרון, 1952). הביטוי המרכזי לכך היה תכניות אב לפיזור האוכלוסייה שאינן סטטוטוריות (ראו לוח 10) ותכניות מתאר ארציות סטטוטוריות (ראו לוח 11) שחלקן בעל תוקף סטטוטורי. היה זה שלב של "בניית האומה" בו "חברה תפיסה מרחבית היררכית וגישה תכנונית 'מדעית' לתכנון שמטרותיו היו לאומיות-יהודיות ושאפו לניכוס הקרקע ושליטה במרחב." (הרשקוביץ, 2009: 2).

מסקירת התכניות המוצגות בלוח 10 עולה כי חל שינוי בתפישה התכנונית. התחזיות הדמוגרפיות, כפי שניתן לראות, בתחילת המדיניות המוצהרת של מדינת ישראל לפיזור אוכלוסייה, נערכו עבור המגזר היהודי בלבד. רק ב-1954 צורפה האוכלוסייה הלא-יהודית, הערבית, אל התחזיות והן עודכנו בהתאם. כך לדוגמה יעד האוכלוסייה הערבית ל-1960, שנקבע ב-1954, ועמד על 10% מהיקף האוכלוסייה היהודית עודכן ב-1957 ל-11% וב-1963 ל-15%.

עוד יודגש כי התכנית לפיזור אוכלוסייה מ-1954 מבקשת להגדיל את הליבה על-חשבון צמצום האוכלוסייה בפריפריה. לכאורה בניגוד למדיניות המוצהרת.

לוח 10: תכניות אב לפיזור האוכלוסייה בישראל בשנים 1966-1949

מקור: מעובד מתוך משרד הפנים (1984)

 

לוח 11: תכניות מתאר ארציות (סטטוטוריות) לפיזור האוכלוסייה בישראל

מעובד מתוך: משרד הפנים (1997), משרד הפנים (1995), תמ"א 35 (2006)

מדיניות זו של פיזור האוכלוסייה, יצרה למעשה את הספר הישראלי שבו הוקמו מקבצי יישובים בחבלים ריקים מהתיישבות יהודית ו/או שהתרוקנו מיושביהם הערביים, חבל עדולם וחבל תענך כהמחשה, לפי דגמים מרחביים ותיאוריות של מקומות מרכזיים שהתגבשו בתכנון הגרמני של שנות ה-30 (Christaller,1966) ואומצו בידי ראשי התכנון שאיישו את מוסדות התכנון בראשיתה של המדינה. הללו רכשו את השכלתם המקצועית באירופה שבין שתי מלחמות העולם. לימים הפך הספר לפריפריה.

הנחת העבודה של הפרדיגמה התכנונית דאז הייתה כי תכנון "נכון", מושתת על הומניזם, יכול ליצר אקלים התיישבותי טוב יותר. דגם מרחבי של תפרושת יישובים במרחב שגבולותיו הותוו מראש, במתכונת של ולטר קריסטלר, היווה את נוסחת המפתח לתכנון אזורי.

"ההשפעה הגרמנית על מדיניות ההתיישבות הישראלית המשיכה להיות חזקה לאחר השגת העצמאות. לדוגמה, במדינות מועטות לאחר המלחמה [העולם השנייה – מ.ה] היה תכנון המרחב חשוב כל כך כפי שהיה במדינה היהודית החדשה, והתוכניות הלאומיות הראשונות של ישראל לפיזור האוכלוסייה הושפעו מאוד מהאסכולה הגרמנית של בין המלחמות בדבר גיאוגרפיה כלכלית, במיוחד על פי הרעיונות של ולטר קריסטלר, שהתיאוריות שלו בדבר המיקום המיטבי של יישובים יושמו על ידי הימלר ביישובם של גרמנים בפולין בשנות המלחמה." (מאצובר, 2015: 594)

היום, במחקר הגיאוגרפי, מושמץ קריסטלר, שהיה מגדל האור לאורו עמלו המתכננים המקומיים, הישראלים, בשל שיתוף פעולה עם המשטר הנאצי בתכנון "מרחב המחייה הגרמני" באדמות פולין שסופחו אל הרייך הגרמני (שרון, 2006: 41).

תכניות פיזור האוכלוסייה הראשונות לא עמדו במבחן המציאות. בשנות ה-60 טפחה המציאות החברתית, שהתבטאה בהידרדרות פיזית וחברתית של שכונות עירוניות ועיירות הפיתוח, כמו גם התרוקנות מושבים מתושבים בני הדור השני, בפניהם של המתכננים. בשנים הללו החל מאמץ לאומי לסייע לפריפריה הן בשיקום פיזי חיצוני (אך לא חברתי) והן באמצעות השקעות בתשתיות, בסבסוד, בשירותים ציבוריים, בהכוונת מדיניות תעשייה לאומית וכדומה (אפרת, 1987ב; בן-אליא, 2006; מכון ראות, 2010). חוק התכנון והבנייה, שנחקק ב-1965, נועד להסדרת התכנון הפיזי בישראל במסגרת היררכית [1].

תמונת המצב בישראל בשנות ה-70 לא הייתה שונה מן התמונה העולמית. מלחמת יום הכיפורים ומשבר הנפט בלמו את הצמיחה שהתחוללה בעקבות מלחמת ששת הימים וגרמו לאבטלה גבוהה, בעיקר בפריפריה, ולתחילתו של עידן אינפלציוני שנבלם רק במחצית השנייה של שנות ה-80.

פלזנשטיין (1994: 8-7) טוען כי ניתן לזהות מספר תהליכים עיקריים שקידמו את רעיון הפיתוח המקומי בישראל באותן השנים:

  1. אפקטיביות הולכת ופוחתת של מדיניות השלטון המרכזי על רקע משברים כלכליים של אמצע שנות ה-80;
  2. ניצני הביזור של סמכויות ממשלתיות לדרגים מקומיים כדוגמת שיקום שכונות וקליטה ישירה על-ידי הרשות המקומית;
  3. שחרור מן התלות הכלכלית של חלק מהרשויות המקומיות במשרדי ממשלה כאשר התהפך היחס בין מימון ממשלתי לבין תקציב מושתת הכנסות עצמיות (לטובת האחרון) כתוצאה שמחירי הארנונה והמים לא הוקפאו במסגרת תכנית ייצוב המשק של אמצע שנות ה-80 ואפשרו גידול בהכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות;
  4. התפוררות ופירוק המסגרות והארגונים הגדולים במשק כדוגמת חברת העובדים, כור, סולל בונה ועוד. תהליך זה המחיש לרשויות את הסיכון הטמון בהישענות על ענף בודד, גדול ככל שיהיה, והביא למסקנה שיש לייצב בסיס רחב;
  5. הופעה של מנהיגות חדשה, פוליטית-מקומית, שצמחה בעקבות שינוי שיטת הבחירות המקומיות.

תחילת שנות ה-90, עם התמוטטות ברית-המועצות, התאפיינה בגלי עלייה גדולים ממדינות חבר-העמים אל ישראל. הגירה זו בשיעור מעל 15% מכלל היקף האוכלוסייה דאז, בזמן קצר, גרמה לשינוי מגמה בתכנון המרחבי ואל הבכורה חזר התכנון ברמת הלאומית – תכניות מתאר סטטוטוריות כדוגמת תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה פיתוח ולקליטת עליה (תמ"א 31), תכנית מתאר ארצית לאתרים לדיור מידי וזמני (תמ"א 33) כפתרון מגורים ארעי לעולים באתרי מגורונים בכל רחבי הארץ, ותכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור (תמ"א 35).

הפרדיגמה התכנונית החדשה – "פיזור מרוכז" המכוונת ליצירה של מוקדי צמיחה אורבניים במרכז הארץ כמו גם בשוליים. עולים חדשים רבים נקלטו בערי הפריפריה בעקבות מדיניות קליטה ישירה שנתמכה על-ידי וועדות לבנייה למגורים (ול"ל) בתהליך סטטוטורי מזורז. אדר' דינה רצ'בסקי, לשעבר מנהלת מינהל התכנון במשרד הפנים, מצדדת בעמדה ולפיה נחוץ למדינת ישראל תכנון כוללני ברמה הארצית (רצ'בסקי, 2004). תכנון כוללני מהווה אחד מן המרכיבים של איכות השלטון. הגישה שהתגבשה לקראת סוף שנות ה-90 רואה באיכות השלטון גורם כלכלי ושיפור האיכות מבטיח יציבות כלכלית לאורך זמן.

בשני העשורים האחרונים נחשפה ישראל לכוחות העולמיות המעצבת את הכלכלות הלאומיות. הקוטביות גלעין-שוליים התחדדה. הגלעין הפך למרכז בין-לאומי של תעשיות עתירות ידע, קרנות הון סיכון ושירותים פיננסיים (בן-אליא, 2006; גונן, 2009; מכון ראות, 2010; סופר, 2010; סופר, 2015; סופר וביסטרוב, 2006). לפי ארנון סופר (2010: 166), הפכה חיפה מפרבר צפוני של מדינת תל אביב או עיר קצה של הליבה הלאומית, לפריפריה. "עוצמתה של תל אביב גדלה משנה לשנה על חשבון פריפריה יהודית מתנוונת". הפריפריה, לעומת זאת, לא הצליחה למצב את עצמה נוכח מגמות העולמיות, ההבניה מחדש של ענפים כלכליים ומיומנויות מקצועיות. ישראל, כמדינה בתר-תעשייתית וכחברה חדשה שצורפה לאחרונה אל ארגון המדינות לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (OECD) [2], מעצימה את השתלבותה במשק העולמי והליבה הלאומית, משולש שקדקודיו נעוצים בירושלים, חיפה ובאר שבע, ותל אביב במרכזו כעיר ראשה הממצבת את מיקומה כ"עיר עולם". המדינה עברה, לפי קיפניס (2009), "ממדיניות פיזור ממוקד לראש ענק ללא גוף". ישראל א' הצטמצמה והתכנסה אל הליבה הלאומית ואילו הנגב והגליל נותרו מאחור, בישראל ב'.

המתח בין פיזור לבין ריכוז של אוכלוסייה הטרים את מדינת ישראל הריבונית והתעצם לאחר הקמתה. מתח זה ליווה את התכניות לפיזור האוכלוסייה למניינן ואת תכניות המתאר הארציות. לאורך כל שנות התכנון רואים אנו שהמציאות הדמוגרפית אינה "עומדת" ביעדי התכנון. האוכלוסייה בקרב הליבה גדלה בקצב מסחרר בעוד שהפריפריה מתקשה למשוך אליה אוכלוסייה בכלל וחזקה בפרט.

נבחן, לדוגמה, את התכנית הסטטוטורית התקפה – תמ"א 35. מדיניות התכנון בעולם המערבי מכירה בהטרוגניות של אזורים ושל יישובים בפרט ולפיכך מותאמים קווי הפעילות התכנונית לתנאים המקומיים. בישראל, לעומת זאת, מדיניות התכנון הנוכחית, כפי שבאה לידי ביטוי בהוראות תמ"א 35, מגדירה ליישובים גבולות מרביים לצמיחה ולגידול דמוגרפי המבוטאים במספר יחידות הדיור ובצפיפותן. לפי שטרן (2012) אין התכנית מנמקת קביעה זאת. ב-2010, במסגרת עדכון תמ"א 35 כמתחייב מהוראות התכנית (ראו סעיף 18 בהוראות התכנית) נערכה תחזית חדשה לשנת היעד – 2020. קיפניס (2013) בדק ומצא כי תחזית האוכלוסייה אינה עומדת ביעדים לשנת 2020 כפי שנקבעו בתכנית. יעד האוכלוסייה בליבת המדינה, קרי מחוזות מרכז ותל אביב, עמד על 3.215 מיליון תושבים, בעוד שהתחזית המעודכנת, גבוהה יותר, ומצביעה על 3.668 מיליון נפש. הווה אומר, התחזית לליבת המדינה גבוהה מהיעד ל-2020 ב-0.453 מיליון נפש. במחוז צפון, לעומת זאת, יעד האוכלוסייה ל-2020 הוא 1.73 נפש בעוד שהתחזית נמוכה באופן משמעותי ועומדת על 1.48 מיליון נפש – הפרש שלילי של 250 אלף תושבים.

תכניות לחוד ומציאות לחוד. כל התכניות שהוצגו לעיל מצביעות על כישלון מדיניות פיזור האוכלוסייה. כל הניסיונות לפזר את האוכלוסייה, החל מ"ריכוז מפוזר" ועד ל"פיזור מרוכז", לא צלחו.

 

***

הערות:

[1] במרוצת השנים הוכנסו בחוק תיקונים ושינויים רבים. חוק זה אינו גובר על חוקים שנחקקו לפניו כדוגמת חוק הנפט וחוק המים שאף הם מאפשרים הקמה ובנייה של תשתיות שאינן צריכות להתאשר במסלול התכנון הסטטוטורי לפי חוק התכנון והבנייה.

[2] OECD – Organization for Economic Cooperation and Development. ארגון זה הוקם על בסיס ארגון אירופי, OEEC (Organization for European Economic Cooperation), שהיה מיועד לחלוקת כספי "תכנית מרשל" שנועדה לשיקום אירופה המערבית בתום מלחמת העולם השנייה. הארגון מונה כיום 34 מדינות.

מראי מקום:

אסיף, ש., פורת, ע., גולן, ל. ופולינוב, ס. (2014), הפיזור והריכוז המרחבי בישראל: בחינת דגמי הפיזור והריכוז בראי הנגישות, המעבדה לתכנון ולעיצוב, המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון, חיפה.

אפרת, א. (1981), גאוגרפיה יישובית של ישראל, אחיאסף.

אפרת, א. (1987ב), הקמת עיירות הפיתוח בישראל ומעמדן, המרכז לפיתוח על-שם פנחס ספיר, אוניברסיטת תל-אביב.

בן-אליא, נ. (2006), החוליה החסרה: שלטון אזורי בישראל, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות.

ברוצקוס, א. (1956), בעיית החלוקה הגיאוגרפית של האוכלוסייה, משרד הפנים, ירושלים.

גונן, ע. (2009), "המטרה: צמצום התלות של העתיד הישראלי בקטר אחד, קטר תל אביב", קרקע, 64: 91-89.

הרשקוביץ, א. (2009), תכנון מרחבי בישראל – פוליטיקה מעוגנת בקרקע, הוצאת המחבר והמכון לחקר עיר ואזור, הטכניון, חיפה.

וילקנסקי, ר. (1987), "השיתוף הבין-כפרי כבסיס להגדרת אזור", אופקים בגאוגרפיה, 19: 114-91.

חסון, ש. (2012), "הדילמה המרחבית של ישראל ומנגנוני התמודדות עמה", בתוך: חסון, ש. (עורך), עיצוב המרחב בישראל – המפה היישובית והקרקעית, כתר וקק"ל, ירושלים, ע': 70-39.

מאצובר, מ. (2015), האימפריה של היטלר: כיצד שלטו הנאצים באירופה, מאנגלית: אריה חשביה, מודן.

מכון ראות (2010), חזון ישראל 15 – קפיצת המדרגה באזורי הפריפריה, מסגרת תפיסתית. גרסה א'.

משרד הפנים, מינהל התכנון, והאוניברסיטה העברית, המחלקה לגיאוגרפיה (1984), סקר תכנון פיסי-יוזם 1965-1948, ירושלים.

משרד הפנים, מינהל התכנון, אגף הפרוגרמות (1995), ת/מ/א/2/6 תכניות מתאר ארצית לתפרוסת הגיאוגרפית של אוכלוסיה בת 8 מיליון תושבים בישראל, משרד הפנים, ירושלים.

משרד הפנים, מינהל התכנון, האגף לתכניות מתאר ארציות (1997), תכניות מתאר ארציות מאושרות – הוראות, משרד הפנים, ירושלים.

סופר, א. (2010), "חיפה, מפרבר צפוני של מדינת תל אביב לפריפריה", אופקים בגאוגרפיה, 76: 173-166.

סופר, א. (2015), "מדינת תל אביב – איום אסטרטגי על מדינת ישראל. המסקנה – פיזור אוכלוסייה אגרסיבי בכל הדרכים המקובלות במדינה דמוקרטית", תקציר הרצאה, הכנס השנתי של איגוד המתכננים תשע"ה, אוניברסיטת בן-גוריון (19.2.2015), ע' 85.

סופר, א. וביסטרוב, י. (2008), מדינת תל אביב – איום על ישראל, קתדרת חייקין לגאואסטרטגיה, אוניברסיטת חיפה.

פלזנשטיין, ד. (1991), העיר כיזם קידום הפיתוח הכלכלי המקומי, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, ירושלים.

קיפניס, ב. (2009), "תל אביב רבתי כ'עיר עולם': מוקד ברשת גלובאלית ו'ראש ענק' במרחב הישראלי", בתוך: קיפניס, ב. (עורך), תל אביב – יפו מפרבר גנים לעיר עולם, מאה השנים הראשונות, פרדס, חיפה, ע': 260-227.

קיפניס, ב. (2013), "תכנון לאומי למחצית המאה ה-21 במציאות האזורית והגלובלית: היתכנות, הביצוע, הדילמות ופתרון אפשרי", תכנון, כרך 10 (2): 58-31.

רצ'בסקי, ד. (2004), "מדוע צריך תכנון כוללני?", תכנון, כרך 1 (1): 56-51.

שטרן, א. (2012), "קיימות דמוגרפית ומדיניות הפיתוח של המגזר היהודי", תקציר הרצאה, הכנס השנתי של איגוד המתכננים תשע"ב, הטכניון (23.2.2012).

שרון, א. (1951), תכנון פיסי בישראל, המדפיס הממשלתי.

שרמן, נ. (1996), המכללות כמשאב בפיתוח של אזורי פריפריה, המרכז ללימודי הפיתוח, רחובות.

שרון, ס. (2006), "המתכננים, המדינה ועיצוב המרחב הלאומי בראשית שנות החמישים", תיאוריה וביקורת, כרך 29: 53-31.

תמ"א 35 (2006), תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור.

Christaller, W. [1966 (1933)], Central places in southern Germany, Prentice Hall, Englewood Cliffs NJ

 

קישור אל הפרקים הקודמים: א'; ב'; ג'; ד'; ה'

© כל הזכויות שמורות. מחקר זה התאפשר על-ידי סיוע מיוחד של קרן קיימת לישראל באמצעות המכון לחקר מדיניות קרקעית ושימושי קרקע.

 

 

פרסם תגובה או השאר עקבות: Trackback URL.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

%d בלוגרים אהבו את זה: