כיצד התעצבו גבולות המחוזות בישראל?

המינהל הציבורי, במרבית המדינות, פועל בשלושה רבדים: הרובד העליון הוא הממשלה, הרובד השני הוא המחוזות  וחלוקות המשנה שלהם ושלוחות השלטון במרכזי יישוב מהווים את הרובד השלישי.  סדרי השלטון והמינהל במדינה מתנהלים, בדרך כלל, במסגרת היררכית של מחוזות, נפות וכיו"ב. חלוקה זו באה על-מנת לאפשר לשלטון המרכזי לנהל את שגרת חיי התושבים ולספק שירותים בדרגים שונים הממוקמים במרחבים נתונים.

החלוקה המינהלתית נעשית, על-פי-רוב, עם סרגל, בקו שלא בהכרח דק, המותווה על-גבי מפה בקנ"מ מסוים, שלעתים אינו רגיש דיו, כדוגמת "הקו הירוק" או קו הסכם "סייס-פיקו" או החלוקות הפנימיות של הטריטוריות הקולוניאליסטיות שכעבור זמן הפכו למדינות יש מאין, ולפיכך משפיעה על מרחב גיאוגרפי מחד גיסא ומאידך גיסא על האוכלוסייה היושבת באותו מרחב.

החלוקה, אם-כן, מאופיינת בנוקשות ובאי-התאמה לנתונים גיאוגרפיים ודמוגרפיים. עם זאת ניתן להניח כי בתוככי מדינה משתנים גבולות מנהלתיים כתלות בשינויים בפעילויות מרחביות.

ברשימה זאת אנסה להציג לקורא כיצד עוצבו גבולות המחוזות במדינתנו שהם ביטוי לארגון מנהלי של השטח הגיאוגרפי. הכוונה לגבולות מחוזות משרד הפנים. והמחוזות הללו נחלקים לנפות. והנפות אף הן נחלקות לאזורים טבעיים. ונתוני הסטטיסטיקה מאורגנים לפי המערכת לעיל.

לעומת זאת, משרדי ממשלה אחרים, מחלקים את המרחב הישראלי למחוזות אחרים. וכך מוצא האזרח, את עצמו, שואל למיקומו של אותו משרד מחוזי אליו נדרש הוא ללכת. ואל תשאלו מדוע אין מאחדים את המחוזות לכדי תצורה אחת. כל משרד ונימוקיו עמו…

איך שלא יהיה אנו נעמוד על עיצובם של גבולות המחוזות בלבד. של משרד הפנים והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס). ולא נתחיל מתקופת התיישבות האבות, חלוקת א"י לנחלות 12 השבטים, ממלכה מאוחדת, 2 הממלכות – יהודה וישראל, מלכות בית-חשמונאי, הורדוס ויורשיו, הפרובינציות הרומיות וכו'. נעבור, ברשותכם, ישירות אל שלהי המאה ה-19. עת היושב בשער העליון בקושטא מבחין שמשהו קורה בחצרו האחורית. האירופאים שולחים שלוחות ומקימים בתי-כנסיות. גרמנים, אמריקנים, רוסים, אנגלים, סקוטים, צרפתים. או-אז התעורר השולטן והחל לארגן את המרחב של א"י העות'מנית.

כאמור, רשימה זו עוסקת במיפוי העבר ומתבססת על חקר מפות שהוכנו בפרקי זמן מסוימים. חלק מן החוקרים יאמר כי המפה הנה כלי אמין. שכן היא נתפסת כאובייקטיבית הן ע"י הקרטוגרפים והן ע"י הקוראים. חלק אחר יטען כי האמת בידי המתבונן. ובמקרה שלנו – יוצר המפה. שייתכן והוא סובייקטיבי או שהידע שלו נמצא לקוי בחסר.

ב-400 השנים שקדמו למנדט הבריטי הייתה א"י חלק מן האימפריה העות'מנית והיה לה קשר רציף עם שאר החלקים וללא עצמאות או ייחוד מנהלתי. העות'מנים ארגנו את השטח ל"פאשאליקים", "וילאות", "מתצריפלך", "סנג'קים" ול"קאדות".

עד 1831 חולקה א"י בין שני פאשאליקים שגבולותיהם השתנו מפעם לפעם. ב"גדול" ניתן לקבוע כי פאשאליק דמשק, הצפוני, כלל את אזור ההר עד דרום חברון ואילו פאשאליק עכו כלל את הגליל ומישור החוף. הנגב – נותר מחוץ לתמונה. רק בתחילת המאה ה-20 התעניינו התורכים בנגב והקימו את באר-שבע…

ב-1864 נחקק חוק הוילאות (בהשפעה של השיטה הצרפתית להיררכיה ולחלוקה של יחידות מינהליות) ובעקבותיו שונתה החלוקה המרחבית. ואולם, כנהוג במחוזותינו, בין החלטה לבין ביצוע חולפות להן שנים רבות. והגבולות – הם נשארו נזילים. כאמור, התעניינות המדינות הנוצריות בא"י בכלל, ובירושלים בפרט, הוקם סנג'ק ירושלים, בסביבות 1880, שהוכפף ישירות לקושטא.

בתחילת המאה ה-20 אנו מוצאים את החלוקה המנהלתית (ראו מפה 1) ולפיה עבר-הירדן המזרחי כפוף למושל דמשק, הגליל, השומרון ומישור החוף הצפוני והמרכזי כפופים לביירות, ירושלים, הרי יהודה וחברון וצפון הנגב כפופים למושל ירושלים ואילו הנגב (עד גבול מצרים – א"י של שנת 1906 שלימים סוכם שיהווה את הגבול הבין-לאומי בין ישראל למצרים ובמקרה זה נמדד בשטח וסומן בפועל על-ידי הבריטים) היה כפוף חלק מן הזמן – עד 1908 – למושל חיג'אז ולאחר מכן למושל תורכי שישב במען.

מפה 1: חלוקה מינהלתית של א"י העות'מנית ב-1914

ואז הגיעו הבריטים. להם היה, מטבע הדברים, סגנון אחר. דגם החלוקה המרחבית השתנה. בצד שמירה על מספר עקרונות יסוד התאפיין המבנה הבריטי של הממשל במידה רבה של גמישות וגיוון. מינהל המחוז במערכת הקולוניאלית הבריטית היה יחידה שלטונית רב-תכליתית והווה רובד ביניים בין מוסדות השלטון המרכזיים לבין יחידות שלטון מקומיות. הנה כך צמחה "הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה" שבסמכותה לשנות ייעודי קרקע באמצעות אישור תכניות מתאר כאלה או אחרות (וסמכות זאת אינה ניתנת לילידים – דהיינו לוועדות המקומיות. ונראה לאן תגיע סיסמת הרפורמה – תכנית אחת וועדה אחת…).

איור 1: ארגון מרחב פלסטינה-א"י בתקופת המנדט

איור 1 מציג, בצורה סכמתית, את השינויים שחלו בחלוקה המינהלתית של פלשתינה-א"י למחוזות על-פני השנים 1920 – 1948. מהאיור ניתן להבחין בשתי מגמות עיקריות.

מגמה אחת היא קצב השינויים בארגון השטח כפונקציה של הזמן. השנים הראשונות מתאפיינות באי-יציבות ובשינויים תכופים של ארגון המרחב.  ככל שאנו נעים קדימה בציר הזמן הולך ומתרסן קצב השינויים במספר המחוזות ובגבולותיהם ומרווח השנים בין שינוי לשינוי גדל.

מגמה שנייה היא התנודה המחזורית של מספר המחוזות. מ-7 מחוזות בתחילת השלטון המנדטורי ל-2 במחציתו ועלייה ל-6 מחוזות לקראת סיומו.

למגמות הללו ישנן סיבות רבות: נימוקים פוליטיים והעדפות פתרון אישי לאישים כאלה או אחרים, כלכליים לצמצום סגל והוצאות אדמיניסטרטיביות (כן, כבר אז בחנו דברים דרך החור שבגרוש), גורמים גיאוגרפיים כדוגמת שיפור התחבורה והתקשורת לצד שינויים דמוגרפיים הן אצל היהודים והן אצל הערבים.

מפה 2: החלוקה המינהלתית הראשונה של הבריטים ב-1920

מפה 3: החלוקה המינהלית בשנים 1920 – 1926

מפה 4: החלוקה המינהלתית בשנים 1939 – 1944

הבריטים הסתלקו ואנו הקמנו מדינה. לטוב ולרע. זאת המציאות. הירושה המנדטורית נשתמרה למעט תיקונים נחוצים בגבולות 6 המחוזות בשל התאמתם אל השטח הריבוני של מדינת ישראל שקיבל ביטוי בקווי שביתת הנשק שנקבעו ב-1949. תקצר היריעה לדון ברשימה זו בחלוקות הפנימיות לנפות שהותוותה משיקולים גיאוגרפיים בצד שיקולים דמוגרפיים כדוגמת הימנעות מיצירה של נפה "ערבית".

בתקופת המנדט היה מושל המחוז בא כוחה של הממשלה. ושכזה – ייצג את כלל תחומי הממשל. בישראל, אחד מקיצורי הדרך שהונהגו, בין הדרג הלאומי לבין הדרג המקומי, היה לבטל את תפקיד "מושל המחוז" ולהמירו ב"הממונה על המחוז", שהוא פקיד של משרד הפנים וסמכויותיו מוגבלות. אך הוועדה המחוזית – חיה, נושמת, ולעיתים אף בועטת…

פורמלי, רק ב-1953 התקבל עקרון החלוקה המינהלתית ל-6 מחוזות (14 נפות) ואומץ על-ידי הלמ"ס ומספר מוסדות ממשלתיים. השאר – בחרו בחלוקות אחרות. כל משרד ממשלתי מנימוקים השמורים עמו.

מפה 5: מחוזות משרד הפנים בשנת 1953

למעשה – לפנינו סטגנציה מרחבית. קיפאון המייצג את ההחלטות בעבר. כדוגמת העיר אשדוד ששייכת למחוז הדרום…  שינויים דמוגרפיים שנעשו תוך הקמת יישובי המדינה – אינם מקבלים ביטוי נאות. הוקמו וועדות. וכדרכן של וועדות – המסקנות הועלו בכתב ונכתב דו"ח מסכם. שכלל המלצות. אך התוצר (אם קיים ממנו עותק) נחבא תחת ערמות של אבק בארונות שנשתכחו ואינם…

נציין שבעקבות מלחמת ששת הימים וסיפוח רמת הגולן נוספה נפת גולן למחוז צפון והוקם המחוז השביעי – הוא המינהל האזרחי של יהודה ושומרון. שהרי חוקי מדינת ישראל אינם חלים ביהודה ובשומרון. שם נוקטים בכלל – מנהג המקום. ולפרשנות אין גבול: שנאמר, שבעים פנים לתורה…

מקורות למפות:

[1]        אטלס ישראל (1960), מחלקת המדידות, משרד העבודה.

[2]        אטלס כרטא לתולדות ארץ-ישראל (1974), ירושלים.

מומלצים לקריאה נוספת:

[1]        ביגר, ג' (1993), מושבת כתר או בית לאומי, הוצאת יד יצחק בן-צבי, ירושלים.

[2]        ביגר, ג' (2001), ארץ רבת גבולות, אוניברסיטת בן גוריון בנגב.

[3]        ברוצקוס, א' (1964), "תמורות ברשת המרכזים העירוניים בארץ", הנדסה ואדריכלות, חוברת ג', כרך כ"ב, עמודים: 47-39.

[4]        האנציקלופדיה העברית (1969), כרך ו', עמודים: 37-36.

[5]        מקובר, ר' (1988), שלטון ומינהל בארץ ישראל, הוצאת יד יצחק בן-צבי, ירושלים.

[6]        עמירן ד', אפרת א' (1978), "החלוקה של מדינת ישראל למחוזות – היבטים גיאוגרפיים ואלטרנטיביות", בתוך: מחקרים, חוברת י', עמודים: 59-49.

[7]        עיתון רשמי (1948-1921), העיתון הרשמי של ממשלת פלשתינה (א"י).

[8]        ראובני, י' (1993), ממשל המנדט בא"י, הוצאת אוניברסיטת בר-אילן.